Columns, toespraken & ingezonden stukkenOverheid en politiek

Financiële relaties in het Koninkrijk. Na tien jaar: de reality check – Mito Croes

Bijdrage van staatsraad Mito Croes (op persoonlijke titel)

Update van het proefschrift De herdefiniëring van het Koninkrijk (2005)

Johan Cruijff: ‘je ziet het pas als je het door hebt’

Historische inleiding

  1. Periode vóór de totstandkoming van het Statuut; ‘wederkerige bijstand’

In de tweede helft van de jaren veertig, toen de eerste hand werd gelegd aan de dekolonisatie van de Caribische rijksdelen, werd het onderwerp ‘financieel-economische relaties’ niet op de agenda gezet door de Caribische rijksdelen.

Gezien de financieel economische situatie in de West was dat te begrijpen.

Het was juist financieel economische ontwikkeling in de Nederlandse Antillen, met name veroorzaakt door de ‘olieboom’ die er in de jaren veertig op de eilanden was, die de autonomiegedachte stimuleerde.

In de jaren veertig waren het de Antillen die Nederland financiële steun verleenden. Van deze          steun, ten bedrage van 32 miljoen guldens, zag de voormalige kolonie uiteindelijk niet meer dan een kwart terug. De Antillen konden het nog lijden. Al sinds 1932 hadden zij jaarlijks een overschot op de begroting, en in het midden van de jaren vijftig lag het per capita inkomen in Aruba en Curaçao, die toen hun economische zenith bereikten anderhalf maal hoger dan in Nederland.[1]  In 1953 werd op Curaçao binnen een week  een miljoen Ant,Crt. ingezameld voor de Nederlandse watersnoodramp. Een bedrag dat naderhand nog sterk is opgelopen.

Het zijn deze omstandigheden die hebben bijgedragen aan de assertieve houding van de Antilliaanse delegatie bij de Koninkrijksbesprekingen die in 1948 aanvingen.

Gezien deze situatie bestond er van Antilliaanse kant geen zorgen over het waarborgen van de financieel-economische en sociale cohesie binnen het nieuw te vormen Koninkrijk.

Aan de andere kant kunnen wij constateren dat nog in 1952 Nederland zich heftig verzette tegen het opnemen van het zelfbeschikkingsrecht van de landen in het Statuut – een eis van Suriname. Nederland zag hierin een onaanvaardbaar risico van secessie.

In het in 1954 tot stand gekomen Statuut zijn dan ook geen bepalingen ten aanzien van financieel-economische en sociale aangelegenheden opgenomen. In het Statuut behoren financiële, sociale en economische zaken tot de landsaangelegenheden. Het waarborgen van een binnen het Koninkrijk aanvaardbaar peil ten aanzien van deze aangelegenheden behoort niet tot de opsomming van de aangelegenheden waarvan de waarborging ingevolge artikel 43 lid 2 Statuut gekwalificeerd wordt als Koninkrijksaangelegenheid (zoals deugdelijkheid van bestuur). Het Koninkrijk is dus fundamenteel anders ingericht dan de Europese Unie waar wel sprake is van een uitgewerkt systeem met betrekking tot de waarborging van de sociaal-economische cohesie middels structuur- en cohesiefondsen.

  • Periode na de totstandkoming van het Statuut; ‘tijdelijke ontwikkelingshulp’

De sociaal-economische en financiële situatie binnen de Nederlandse Antillen veranderde dramatisch in de periode kort na de inwerkingtreding van het Statuut. En daarmee veranderde ook de relatie binnen het Koninkrijk ten aanzien van deze aangelegenheden. Nederland kreeg een donorfunctie in Koninkrijksverband.

Dit gold overigens niet alleen met betrekking tot de Nederlandse Antillen maar ook wat betreft Suriname. Het groot verschil is wel dat het Nederland lukte om in 1975 de Surinaamse onafhankelijkheid te realiseren. ‘Cynisch gezegd: met het oog op de ontwikkeling van de financiële relaties binnen het Koninkrijk heeft het kabinet-Den Uyl indertijd de Nederlandse schatkist een goede dienst bewezen door Suriname naar de onafhankelijkheid te loodsen’, aldus Oost Indie en Klinkers. [2] Voor wat betreft de Nederlandse Antillen heeft de grote Nederlandse druk richting onafhankelijkheid niet tot de onafhankelijkheid geleid.

De donorrelatie is dan ook blijven bestaan.

Terugblikkend kunnen wij vaststellen dat Nederland in de loop der jaren wel van alles heeft geprobeerd om de druk op de Nederlandse schatkist – op termijn – te beëindigen of in ieder geval niet meer te laten groeien..

Zo werd in 1983 besloten de voor de Antillen bestemde hulpmiddelen te koppelen aan het Nederlands budget voor ontwikkelingssamenwerking in algemene zin.[3] De Antillen zouden vijf procent krijgen (het budget voor ontwikkelingssamenwerking was circa 1.5 % van het Netto Nationaal Inkomen. Met de ingang van de status aparte werd de verdeelsleutel van 75 % voor de Antillen en 25 % voor Aruba gehanteerd.

In 1989 werd weer besloten de koppeling te schrappen. Het Nationaal Inkomen in Nederland groeide dermate snel dat er sprake zou kunnen zijn dat de financiële bijstand de eilandelijke ‘absorptiecapaciteit’ te boven zou gaan. De hulp zou min of meer worden bevroren op het bereikte niveau..

Oostindie en Klinkers wijzen er wel op dat de aan Nederlandse zijde, ook door parlementariërs, graag aangehaalde stelling dat geen voormalige kolonie zoveel hulp ontvangt aantoonbaar onjuist is. De hoogte was volgens hen niet ‘dramatisch’, het zou gaan om circa 1 promille van de Nederlandse begroting. Overigens moet hier wel bij vermeld worden dat een deel van de zgn. ontwikkelingshulp in Nederland bleef of naar Nederland terugvloeide. Niet allen slokte het Haagse apparaat een gedeelte van de begroting maar ook het Nederlandse bedrijfsleven profiteerde bij de uitvoering.

Oostindie en Klinkers wijzen ook er op dat in de afgelopen decennia de grootste issue niet zozeer was de hoogte van de ontwikkelingshulp maar juist de doelstellingen van deze hulp. Zij constateren een ‘verassende consistentie’: de ontwikkelingshulp was altijd als tijdelijk bedoeld: de eilanden moesten ‘zelfredzaam’ worden en daarmee zou dus de hulp overbodig moeten worden. Ontwikkelingshulp mocht niet tot ‘hulpverslaving’ leiden. De eilanden dienden zelf hun overheidsfinanciën op orde brengen en houden.

Ontwikkelingshulp mocht dus uitdrukkelijk niet dienen als budgethulp voor een overheid die haar eigen inkomsten en uitgaven niet in balans heeft. Als dit niet lukt is dit te wijten aan ondeugdelijk bestuur. Om dit risico van ondeugdelijk bestuur te beperken moest dan ook afgestapt worden van projectfinanciering, daar zou programmafinanciering voor in de plaats moeten komen.

Bij deugdelijk bestuur zouden de eilanden dus zelfredzaam worden en zou geen Nederlands geld meer nodig zijn. Er moest dus orde op zaken komen, en Nederland moest dat afdwingen. Nederland kon niet langer blijven ‘pappen en nathouden’.

Halverwege hun betoog melden Oostindie en Klinkers (p.302)  ‘Wat zich nu aankondigt als nieuw beleid is in het verleden in vergelijkbare termen beleden’.

En dat is dan ook de rode draad die loopt in deze discussie van de laatste halve eeuw in het Koninkrijk.

De enorme politieke inzet van Nederland in deze periode en de daarmee gepaard gaande vele rapporten van deskundigen hebben er echter nog steeds niet toe kunnen leiden dat geen geld meer uit de Nederlandse schatkist naar de eilanden gaat.

De gevolgtrekking door politiek Nederland dat hieruit dus blijkt dat het ondeugdelijk bestuur op de eilanden nog niet definitief was geëlimineerd leidde tot steeds grotere spanningen in de Kamer. De roep om niet langer te ‘pappen en nathouden’ werd steeds luider.‘ Hulpverslaving mocht niet langer getolereerd worden.

  • periode 10-10-10 tot 10-1015

De invoering van de staatkundige herstructurering van het Koninkrijk per 10-10-10 was voor politiek Nederland een goede gelegenheid om een ‘bold new approach’ op het gebied van de financiële relaties in het Koninkrijk te introduceren, een nog niet beproefde ‘stick and carrot’ approach’.

De zgn Koninkrijkseilanden (ook BES genoemd) die de status verkregen van Nederlands Openbaar Lichaam kwamen direct onder financieel toezicht van Nederland. Dit toezicht zou worden uitgeoefend door het CFT. Hiermee kwam de geldkraan voor wat betreft de BES dus  in Nederlandse handen. Voor wat betreft de nieuwe ‘landen’ (Curaçao en Sint Maarten) werd de Rijkswet Financieel Toezicht ingevoerd. Deze landen kregen en werden tegelijkertijd onder het hoger toezicht van de CFT zijn geplaatst.

Voor hen zou dus nu ook het Nederlands regime van ‘bezuinigen en hervormen’ gaan gelden. Zij zouden zich voortaan dienen te houden aan de stringente nomen voor begrotingen die in artikel 15 van de Rijkswet werden vastgesteld.[4]

De doelstelling voor wat betreft deze twee landen was dat zij door bezuinigen en hervormen binnen afzienbare tijd een situatie van ‘houdbare overheidsfinanciën’ zouden bereiken. Dit zou dus inhouden dat ook voor hen, na meer dan een halve eeuw, de Haagse geldkraan eindelijk definitief dicht zou kunnen gaan.

Rest nog Aruba.

Aruba is tot nu toe ‘de dans is ontlopen’. Ook Aruba dient, althans volgens het Nederlands kabinet, onder het regime van ‘bezuinigen en hervormingen’ onder stringent toezicht van de CFT te worden geplaatst. Desnoods bij Algemene Maatregel van Rijksbestuur (maar wel zonder schuldsanering). Natuurlijk moet het toetsingskader voor Aruba gelijk te zijn met dat van Sint Maarten en Curaçao. Hiermee zou immers voorkomen kunnen worden dat Aruba in de toekomst een beroep zou willen doen op financiële hulp uit Nederland. Iets waar Aruba overigens al decennia lang niet om gevraagd heeft. Ook niet bij de sluiting van de olieraffinaderij enige tijd geleden (dat overigens samen viel met de economische crisis in de VS dat geleid heeft tot een daling in het toerisme). Inmiddels is Aruba volgens het IMF Aruba weer – geheel op eigen kracht – beide crises te boven. Zij het dat de in die tijd opgelopen schuldenlast weer in de komende jaren naar normale proporties teruggebracht dient te worden.

Per 10- 10- 10 zijn dus ingrijpende veranderingen ingevoerd wat betreft de financiële relatie tussen de vijf van de zes eilanden en Nederland.

Maar de door Oostindie en Klinkers geconstateerde ‘verassende consistentie’ bleef daarbij intact. De doelstelling was, is en blijft dat een eind moet komen aan de geldstroom uit Nederland naar de eilanden. De eilanden dienen ‘zelfredzaam’ te zijn.

De verantwoordelijkheid om dit te realiseren berust nu dus bij de CFT, althans bij vijf van de zes eilanden. Voor deze eilanden is de tijd van ‘pappen en nathouden’ dus nu definitief voorbij (volgens Nederland). De eilanden dienen nu af te kicken van hun hulpverslaving.

Het ‘probleem Aruba’ moet, volgens de Nederlandse regering nog de volgende weken bij AMvRB worden opgelost zodat ook daar het CFT toezicht kan gaan gelden.

Het uitgangspunt was dat de klus in vijf jaar geklaard zou kunnen worden. De Rijkswet Financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten geldt daarom in principe voor vijf jaar, maar de Nederlandse regering (in Koninkrijksfunctie) kan besluiten dat de werkingsduur wordt verlengd. Over enkele maanden kunnen we, na de evaluatie die nu gaat plaatsvinden, meer zeggen over de stand van zaken met betrekking tot het definitief en permanent sluiten van de Nederlandse geldkraan. Dit zal moeten blijken bij de reality check die nu dus gaat plaats te vinden.

Zonder vooruit te willen lopen op deze evaluatie op de BES en Curaçao en Sint Maarten kan gesteld worden dat er nu al enkele signalen zijn dat het nu – na bijna 5 jaar – toch nog niet helemaal zo ver is en dat de primaire doelstelling (‘verassende consistentie’) van het Nederlands ingrijpen – eindigheid van de hulp – nog niet helemaal gerealiseerd is.

Zijn er misschien toch ook wel andere factoren waarmee bij het ingrijpen door Nederland toch geen rekening mee is gehouden. Factoren die met zich brengen dat voor wat de kleinschalige Caribische eilanden sommige maatregelen die nu – in het kader van ‘bezuiniging en hervorming’ – onmiddellijk genomen moeten worden die wellicht op de lange duur zelfs ‘penny wise’ maar ‘pound foolish’ zouden kunnen zijn ?

In het Arubaans collectief geheugen is gegrift is hoe begin jaren tachtig de Antilliaanse premier Pourier geconfronteerd werd met een gesloten, onverbiddelijk, Nederlands front: de geldkraan moest meteen dicht en onder leiding van het IMF diende – net als nu – op kortst mogelijke termijn drastisch te worden bezuinigd en hervormd.

Overigens had toen het IMF zelf aangedrongen op ‘..initiating public investments projects with Dutch Financial assistance’. Dit wenste het Nederlands parlement dus niet.[5]

Het resultaat was: oud bankdirecteur Pourier werd vervangen door de Godet dinastie en Antillen kwamen terecht in een negatieve financieel-economische spiraal van meer dan 10 jaar. En uiteindelijk een door Nederland bekostigde schuldsanering.

Aruba heeft na de diepe medio jaren 80 voor een geheel andere aanpak gekozen. Wat geleid heeft tot een ongekende economische groei.

In 2002 al constateerde dr. Lammert de Jong, die onder meer Vertegenwoordiger van Nederland op de Nederlandse Antillen in zijn proefschrift De Werkvloer van het Koninkrijk: ‘De samenwerking binnen Koninkrijksverband is van oorsprong gemodelleerd naar het stelsel van de internationale samenwerking. Daarmee wordt van meet af aan een oneigenlijk spoor gevolgd voor de vormgeving van de financiële relatie tussen Nederland en de Caribische landen, waarbij onafhankelijkheid, eindigheid van de steunverlening en zelfredzaamheid de richting bepalen.

De samenwerking raakte het spoor bijster toen de Koninkrijksband blijvend werd en voor de deelnemende partners een meer verplichtend karakter kreeg. Met gebruikmaking van het jargon van de ontwikkelingssamenwerking worden daarop door de partijen uiteenlopende ambities nagestreefd.’[6]

Met de les van Pourier in het achterhoofd koos het kabinet Henny Eman in 1986, na de sluiting van de olieraffinaderij – tegen het advies van Nederland – voor een fundamenteel andere benadering: economische expansie met daarnaast bezuiniging en hervorming.

Naar een nieuw paradigma. De factor ‘insulaire kleinschaligheid’.

Niet alleen lijkt het tijd om de koloniale retoriek (inclusief de terminologie ‘pappen en nathouden’) en ook het dogma van ‘eindigheid’ van hulp en ‘zelfredzaamheid’ – als voorportaal van onafhankelijkheid – achter ons te laten, het wordt ook hoog tijd om bij het vormgeven van de financiële relaties binnen het Koninkrijk uit te gaan van de realiteiten.

En tot deze realiteiten behoort dat wij in de ons Koninkrijk te maken hebben met een Europees ‘moederland’ met bijna 17 miljoen inwoners en zes zeer kleinschalige insulaire gemeenschappen van elk minder dan 150.000 inwoners. Het gaat hierbij om gemeenschappen die al de inherente kenmerken van ‘insulaire kleinschaligheid’ vertonen.

Dat deze inherente – en dus permanente – kenmerken van de ‘insulaire kleinschaligheid’ bijzondere handicaps inhouden voor de financieel- economisch en sociale ontwikkeling van kleine eilanden is al in begin jaren negentig in VN-verband onderkend.

De eerste mondiale Small Island Independent States (SIDS) conferentie werd in 1994 in Barbados gehouden.

The Barbados Programme of Action (BPOA) adopted in 1994, further complemented by the Mauritius Strategy of Implementation of 2005 and MSI+5 Outcome document The Barbados Programme of Action (BPOA) adopted in 1994, further complemented by The Mauritius Strategy of Implementation (MSI) of 2005 and MSI+5 Outcome document, recognized that although they are afflicted by economic difficulties and confronted by development imperatives similar to those of developing countries generally, small island developing States (SIDS) have their own peculiar vulnerabilities and characteristics, so that the difficulties they face in the pursuit of sustainable development are particularly severe and complex.

Small size – There are many disadvantages that derive from small size, including a narrow range of resources, which forces undue specialization; excessive dependence on international trade and hence vulnerability to global developments; high population density, which increases the pressure on already limited resources; overuse of resources and premature depletion; relatively small watersheds and threatened supplies of fresh water; costly public administration and infrastructure, including transportation and communication; and limited institutional capacities and domestic markets and limited export volumes, which are too small to achieve economies of scale.

Isolation – Their geographic dispersion and isolation from markets, due to remote locations, place many SIDS at a disadvantage economically, leading to high freight costs and reduced competitiveness.

Climate change and sea-level rise – Due to the coastal zone concentration in a limited land area, the adverse effects of climate change and sea-level rise present significant risks to the sustainable development of SIDS, and the long-term effects of climate change may threaten the very existence and viability of some SIDS.

Natural and environmental disasters – SIDS are located among the most vulnerable regions in the world          in relation to the intensity and frequency of natural and environmental disasters and their increasing impact, and face disproportionately high economie, social and environmental consequences.

These special vulnerabilities SIDS face accentuate other challenges facing developing countries in general. These include, among others: difficulties in benefitting from trade liberalization and globalization; heavy dependence on coastal and marine resources for their livelihood including food security; heavy dependence on tourism which can be easily impacted by climate change and natural disasters; energy dependence and access issue; the limited freshwater resources; limited land resulting in land degradation,         which affects waste management, and vulnerable biodiversity resources.

Ook in EU-verband worden de bijzondere inherente handicaps van kleine eilanden erkend. In 1997 werd bij het Verdrag van Amsterdam artikel 299 in het EU-verdrag opgenomen waarin,  in het tweede lid, wordt gerefereerd aan de structurele economische en sociale situatie van de zgn. ultraperifere gebieden – meest eilanden – die ‘wordt bemoeilijkt door de grote afstand, het insulaire karakter, de kleine oppervlakte, een moeilijk reliëf en klimaat en de economische afhankelijkheid van enkele producten, welke factoren door hun blijvende en cumulatieve karakter de ontwikkeling van deze gebieden schaden”.

Deze eilanden komen dan ook op grond van deze Verdragsbepaling in aanmerking voor permanente bijzondere steun en bijstand.

Ook in Nederlands verband zelf is er sprake van erkenning van de inherente beperkingen van insulaire kleinschaligheid.

Zo wordt de lijst van de (bijna 400) gemeentes die per capita de hoogste uitkering uit algemene fondsen ontvangen aangevoerd door Wadden Eilanden, vijf gemeentes met in totaal circa 24.000 inwoners. Ook komen projecten op de Wadden Eilanden in aanmerking voor subsidies uit het Waddenfonds.

Waddenfonds investeert 35 miljoen in 2015 http://www.waddenfonds.nl/Actueel.2692.0.html

Als eerste stelt het Waddenfonds per 3 februari 2015 elf miljoen euro aan subsidies beschikbaar. Dit gebeurt met de publicatie van het openstellingsbesluit 2015/1. Dit bedrag is beschikbaar voor         subsidieaanvragen. Het gaat om aanvragen voor de thema’s Natuur, Water, Duurzame havens, duurzame agrarische sector en het budget lokale innovaties. Deze aanvragen worden beoordeeld op volgorde van ontvangst. Aanvragen die meerdere thema’s omvatten kunnen een bonusbedrag ontvangen. Hiervoor is maximaal 1 miljoen euro gereserveerd. Met de overige 23 miljoen euro slaat het Waddenfonds een nieuwe weg in. Om gericht duurzame economische activiteiten te stimuleren start het Waddenfonds met een pilot kredietsubsidie. Het gaat hierbij om projecten met een terugverdiencapaciteit Ook wordt in de loop van het voorjaar een tender opengesteld. Deze geldt voor economische projecten met een ecologische component. Ten slotte is er budget beschikbaar voor de start van grote programma’s (‘grote stenen’). Deze hebben een bovenregionale impact en een meerjarig karakter. Hiervoor wordt een investeringsprogramma opgesteld. Het Dagelijks Bestuur streeft naar beslissingen in de loop van 2015 over de openstellingen van de pilot kredietsubsidie, de tender en de “grote stenen”.

Het, nog steeds actueel, rapport Naar een Salsa op klompen (2007) is, voor zover mij bekend, het eerste rapport dat expliciete aandacht besteedt aan de permanente nadelige gevolgen van de eilandelijke kleine schaal(pag.100-101) en daar een speciale permanente  voorziening voor suggereert.

“Binnen het Koninkrijk zijn er verschillen in schaal. Deze schaaleffecten hebben invloed op het voorzieningenniveau op de overzeese Rijksdelen. Schaalnadelen kunnen ook de concurrentiepositie in de regio verminderen. Tot nu toe zijn de schaaleffecten opgevangen in een ontwikkelingsrelatie. Beter zou het zijn deze extra kosten structureel in instituties te borgen. De schaal effecten hebben een direct verband met de vaste kosten.” […..] “De Commissie stelt in dit licht voor om een Koninkrijksfonds in te stellen. Het doel van dit fonds is de nadelige schaaleffecten van de eilanden op basis van objectieve maatstaven te corrigeren. Het gaat om een permanent fonds, dat voortkomt uit een andere gedachte dan waarop financiële steun in het verleden was gebaseerd. Toen werd tijdelijke ontwikkelingshulp geboden vanuit de gedachte dat die slechts nodig zou zijn totdat de landen zelfredzaam zouden zijn. Het fonds belichaamt juist de erkenning dat sommige lasten samen gedragen moeten worden, uitgaande van de eenheidsgedachte in het Koninkrijk, en veronderstelt gelijkwaardigheid van de partners. Het gaat daarom ten principale niet om een permanente begrotingsbijdrage vanuit Nederland, maar om een verevening van kosten die samenhangen met specifieke omstandigheden zoals schaal en ligging. Het fonds verevent namelijk onvermijdbaar bovenmatig vaste kosten van alle publieke taken in het Koninkrijk in de eigen valuta.”

De commissie die het rapport heeft opgesteld merkte in 2007 overigens ook op – net als Oostindie en Klinkers – dat de hoogte van de jaarlijkse ontwikkelingshulp van Nederland aan de overzeese partners internationaal gezien niet hoog was (pag 37) ‘De Franse bijdrage aan de Caribische gebiedsdelen ligt tussen de 2.900-3.800 dollar per hoofd van de bevolking (inclusief Europese gelden), de Verenigde Staten spenderen circa 2.500 dollar per capita in Puerto Rico en 1.000 dollar per inwoner van de Maagdeneilanden. In dit licht is de Nederlandse jaarlijkse steun van circa 500 dollar per capita bescheiden.’

In het rapport wordt overigens ook de vraag gesteld (pag. 38-39, “Welke Nederlandse gemeente van pakweg 200.000 inwoners kan op eigen kracht zes luchthavens inclusief douanefaciliteiten, zes water- en elektriciteitsbedrijven en een zwaar versnipperd overheidsapparaat in stand houden?”

Reality check anno 2015

Inmiddels beginnen, ook in Nederland, nu de eerste signalen door te dringen dat ook wij in het Caribische Koninkrijksverband, anno 2015, ondanks de schuldsanering en CFT, toch niet ontkomen aan de inherente beperkingen van insulaire kleinschaligheid. Het decennia lang in Nederland gehanteerde dogma over ‘zelfredzaamheid’ krijgt in de komende maanden te maken met de reality check.

In de vergadering van de Kamercommissie voor Koninkrijksrelaties van 10 april(ruim drie en een half jaar na 10-10-10) werd gesproken over de situatie in Caribisch Nederland. De Kamercommissie was heel kritisch.

Van Raak (SP) wees op de “wolk van onvrede, boosheid en teleurstelling die boven Caribisch Nederland          hangt”. Hij had het over ‘typisch PvdA-geklets’. “Iedere keer zeggen dat de voorzieningen op het zelfde niveau moeten zijn als in Europees Nederland. Als je dat wil, moet je wel flink investeren. Maar zodra het concreet wordt geeft de PvdA niet thuis”

Minister Plasterk noemde de onvrede die volgens hem vooral op Bonaire heerste paradoxaal. “Het welvaartsniveau op Bonaire is inmiddels veel hoger dan op Curacao, maar de onvrede daar is veel minder dan op Bonaire”. Volgens Plasterk geven alle Nederlandse ministeries bij elkaar jaarlijks 300 miljoen uit aan Caribisch Nederland. “Dat is veel voor 23.000 inwoners. Het gaat erom dat geld zo optimaal mogelijk te gebruiken. Wij moeten er minder van uit gaan  dat het zoals het in Europees Nederland gaat ook daar zo zou moeten gaan. Wij moeten beter aansluiten bij de prioriteiten die lokaal  leven en praktisch blijven”.  Antilliaans Dagblad, 7 april 2014.

Ook in de op 12 maart 2015, als bijlage bij een brief over de Koninkrijksconferentie in de openbaarheid gebrachte notitie (opgesteld door ambtenaren van de ministeries van Volkgezondheid en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) wordt gerefereerd aan de praktische – blijkbaar niet voorziene – problemen waarmee Caribisch Nederland mee geconfronteerd wordt.

Met betrekking tot de volksgezondheidsproblematiek stellen de ambtenaren: ‘Dit vraagstuk is niet zo eenvoudig als verschillende fracties in de Tweede Kamer het voorspiegelen.’ ‘In feite zijn de Caribische landen te klein om ieder voor zich een voldoende dekkend, kwalitatief hoogwaardig zorgstelsel te ontwikkelen en overeind te houden’. Dus die zorg moet dan ook in andere landen worden ingekocht. De werkgroep adviseert ‘Het belang van Nederland is dat het voor medische uitzendingen van de inwoners van Caribisch Nederland naar de overzeese landen uit een oogpunt van kosten en logistiek te verkiezen valt boven Columbia en Guadeloupe’. Maar voegt hier meteen aan toe: ‘Dit is echter alleen het geval als de kwaliteit van de zorg in de overzeese landen voldoet aan de normen die Nederland stelt. Zoals u weet is dat allerminst het geval.’ ‘Sint Maarten investeert onvoldoende in haar enige ziekenhuis. Het          ziekenhuis heeft     een budget welke ongeveer de helft is van wat eigenlijk nodig is voor een basismedische voorziening. De tarieven zijn al 10 jaar hetzelfde en te laag. De overheid wil dit niet aanpassen. Het ziekenhuis kan onvoldoende basisspecialismen exploiteren. De capaciteit en kwaliteit is onder de maat. Dit maakt groot aantal uitzendingen naar Colombia en Guadeloupe nodig’.

Maar er is een probleem omdat ’…onvoldoende kwaliteit en capaciteit in de Caribische landen binnengehaald kan worden om op structurele wijze in hoogwaardige (tertiare) specialismen te voorzien. Dit voor een kleine bevolkingsgroep van maximaal 150.000 inwoners voor het grootste eiland, laat staan voor de kleinere. Zeer specialistische zorg voor dergelijke kleine aantallen betekent zeer dure faciliteiten, waarbij deze hoogopgeleide mensen onvoldoende zorgaanbod hebben om hun vaardigheden op peil te houden. De landen blijven bovendien te allen tijde afhankelijk van specialisten van buiten, omdat er geen eigen kweek en opleidingen mogelijk zijn.

Al vóór de reality check die nu wat de BES betreft begonnen is begint de praktijk uit te wijzen dat de decennialang volgehouden Nederlands opvatting dat de financiële problematiek op de eilanden te reduceren is tot ondeugdelijk bestuur en dat, indien dit ondeugdelijk bestuur vervangen wordt door degelijk Nederlands bestuur (zoals in de BES) of onder curatele komt te staan van de CFT, automatisch de overheidsfinanciën ‘houdbaar’ worden en de eilanden ‘zelfredzaam’ zijn (en dus de Haagse geldkraan permanent dicht kan) misschien toch niet helemaal klopt.

Bij de problematiek van de insulaire kleinschaligheid gaat het naast de inherente dus permanente grotere extra kosten ook om de extreme volatiliteit en de extreme kwetsbaarheid voor externe schokken. De ontwikkelingen op Aruba tussen medio jaren 80 en medio jaren 90 laten dit duidelijk zien.

Bij de vrij abrupte sluiting van de Exxon raffinaderij (een besluit dat in de VS genomen werd medio jaren 80) werd het BBP van Aruba bijna gehalveerd terwijl de belastingopbrengsten met 40 procent daalden. De werkloosheid steeg tot boven de 30%.

Na enkele maanden van diepe crisis – gedurende welke Aruba overigens een nieuwe bestuursstructuur en een eigen munt moest invoeren – kon Aruba door een agressief omschakelen – met verstrekking van honderden miljoenen aan garanties voor hotelbouw (terwijl Nederland net als nu aandrong op hervormingen en bezuinigingen) – aan de omschakeling naar de toerisme-industrie en het economisch beleid beginnen.

In de periode 1986-1992  stegen de deviezenopbrengsten uit de toerisme- industrie jaarlijks met gemiddeld 19%. De gemiddelde reële toename van het BBP was in deze periode 9 % per jaar. Aruba begon te kampen met de gevolgen van een ‘overheated economy’. De werkloosheid sloeg om naar een groot gebrek aan arbeidskrachten. En dus immigratie.

Deze enorme wisselvalligheden – die in grote landen nooit zo’n  dramatisch impact hebben –  brengen ook met zich mee dat het opstellen van realistische meerjarenramingen- begrotingen een gecompliceerde zaak is.

De Commissie Mehran, Van der Ploeg concludeerde in 2013 dat een ‘fiscal rule’ voor Aruba aan de volgende voorwaarden zou moeten voldoen:

  • Be credible & flexible, but not to flexible;
  • React to variables that are easy to measure (e.g. primary revenue)
  • Be structural (‘trendmatig begrotingsbeleid’), smoothing spending & taxrates over time)
  • Be prudent
  • Take into account smallness of Aruban economy

Het behoeft geen betoog dat het geen eenvoudige opgave is om al deze factoren te combineren. Wat in de Rijkswet Financieel Toezicht als ‘buitengewone gebeurtenissen’ wordt gekwalificeerd zijn in feite ‘normale’ gebeurtenissen waarvan alleen de frequentie moeilijk is vast te stellen.

Dat is het probleem dat je ‘pas ziet als je het door hebt’.

Het probleem is niet zozeer het controlemechanisme maar het toetsingskader. Hoe creëer je een toetsingskader voor een klein eiland, met dus veel extra kosten, dat ook nog dient te leiden tot een balanced budget. Waarbij ook nog als uitgangspunt dient te gelden dat de sociale voorzieningen op een zelfde Koninkrijksniveau als in Nederland zijn (zodat er geen emigratiestromen richting Nederland ontstaan). Hoe formuleer je een betrouwbaar toetsingskader op lange termijn terwijl de financieel-economische ontwikkeling grotendeels bepaald wordt door onvoorziene omstandigheden die meestal in het buitenland bepaald worden en dramatische schokken veroorzaken.

De les van de BES- eilanden zal bij de ‘reality check’ blijken te zijn dat de nadelige gevolgen van de inherente beperkingen en volatiliteit van kleine eilanden niet kunnen worden weggenomen door veranderingen in de staatkundige structuur en louter ‘bezuinigen en hervormen’ naar Nederlands model (onder toezicht van de CFT). De feitelijke realiteit van de insulaire kleinschaligheid laat zich niet controleren door in Nederland bedachte juridische constructies. Anders zou de mondiaal onderkende problematiek van de SIDS niet meer bestaan.[7]

Wat betreft toetsingsmechanismen om te zorgen dat een land een balanced budget krijgt – en behoudt – zijn er inmiddels tientallen voorbeelden. Hierbij gaat het om toetsingsmechanismen die in de grondwet of in een internationaal verdrag zijn verankerd (of in allebei, zoals Spanje). Er blijkt echter geen voorbeeld te vinden van een controlemechanisme dat geloofwaardig en effectief is binnen een kleinschalige insulaire context en dat – met behoud van het niveau van de sociale voorzieningen – tot een permanente balanced budget op een klein eiland leidt.

Intussen moeten wij wel vermijden dat bij de goedbedoelde maar kortzichtige ‘quest’ hiernaar ‘penny wise pound foolish’ maatregelen worden genomen met verstrekkende nadelige sociale, financiële en economische gevolgen voor de toekomst. Net als begin jaren 80

Post scriptum

Reality check

Stand van zaken (per juni 2015) wat betreft houdbare overheidsfinanciën na ruim vier jaar hervormen en bezuinigen in de BES onder leiding van CFT

Sint Eustatius

Citaat uit de brief d.d. 15 juni 2015 van minister Plasterk inzake onder curatele stellen van Sint Eustatius

Financieel beleid Sint Eustatius

In de periode november 2011 tot december 2012 is voorafgaand toezicht ingesteld op basis van een ingediende niet-dekkende begrotingswijziging. Dit voorafgaand toezicht is ingetrokken nadat Sint Eustatius aan de destijds gestelde voorwaarden had voldaan, onder meer een door mij goedgekeurde sluitende begrotingswijziging 2012, een door de eilandsraad tijdig vastgestelde sluitende begroting 2013, een tijdig ingediende, door de eilandsraad vastgestelde jaarrekening over 2011 en een plan van aanpak inzake het verbeteren van het Financieel Beheer in 2013. De maatregelen die vanaf 2011 zijn getroffen hebben niet geleid tot structurele verbeteringen. Het Cft heeft geconstateerd dat de financiële situatie opnieuw zorgwekkend is. Dit blijkt uit de volgende punten:

Uit de eerste uitvoeringsrapportage 2015 volgt dat het financieel tekort voor 2015 becijferd wordt op circa $ 900.000,-.

  • Uit de eerste uitvoeringsrapportage 2015 kan worden opgemaakt dat de jaarrekening 2014 een tekort van circa $ 1.000.000,- zal laten zien;
  • Deze (voorziene) tekorten dienen door Sint Eustatius beide nog gecompenseerd te worden. Daarnaast is in de eerste uitvoeringsrapportage het voornemen geuit om de ambtenarensalarissen te harmoniseren met die van Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN). Dit zou het te nog te dekken tekort met circa $ 2.000.000,- verhogen.
  • De verbeteringen van het financieel beheer staan al ruim een jaar nagenoeg stil; het beloofde financieel verbeterplan blijft uit en de voor 2014 afgesproken verbeterpunten financieel beheer zijn niet gerealiseerd.
  • In 2014 is meerdere malen geconstateerd dat er onrechtmatige verplichtingen zijn aangegaan.  Als voorbeeld dat bestuurlijk en financieel dicht tegen elkaar liggen is geconstateerd dat de wettelijke procedures inzake aanstellingen van eilandsambtenaren en besluiten met financiële consequenties (budgetrecht eilandsraad), waarop u meermaals bent gewezen door het College financieel toezicht en door de Rijksvertegenwoordiger, niet in acht worden genomen. Recentelijk heeft u meerdere malen personeel aangenomen zonder dat er een basis voor was in de begroting; een praktijk waar het Cft u herhaaldelijk op heeft gewezen en op basis waarvan het zelfs voorafgaand toezicht heeft overwogen. Ondanks besprekingen over deze praktijken en toezeggingen van uw kant om een grotere zorgvuldigheid te betrachten op dit terrein, is nu  een familielid van de gedeputeerde van Financiën als hoofd Financiën aangesteld, zonder dat deze aanstelling ter toetsing is voorgelegd aan de Rijksvertegenwoordiger.
  • Gezien de ernst van de situatie ga ik daarom hierbij op basis van artikel 34, lid 5 Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba over tot het geven van een aanwijzing, inhoudende:
  • Het voor 18 juni opvolging geven aan de adviezen van het Cft over de begroting en het financieel beheer;
  • Het per direct geen enkele nieuwe verplichtingen aangaan.
  • Het opstellen van een verbeterplan financieel beheer in samenwerking met het College financieel toezicht en in nauwe samenwerking met de stuurgroep die door de Rijksvertegenwoordiger wordt ingesteld.  Om de openbare financiën van Sint Eustatius weer gezond te maken, zal een uitgebreid saneringsplan onderdeel moeten zijn van de begrotingswijziging die uiterlijk 18 juni door u opgesteld moet worden. Harde maatregelen zullen daarbij onvermijdelijk zijn. In de komende weken zullen hierover, ook op bestuurlijk niveau, gesprekken plaatsvinden tussen u en het College financieel toezicht. Mocht het College mij op basis van deze gesprekken adviseren tot het instellen van een integraal voorafgaand toezicht boven op deze aanwijzing, dan zal ik daar onverwijld mee instemmen.

BES algemeen

DEN HAAG – De drie Bes-eilanden kosten de Nederlandse schatkist 180 miljoen euro op jaarbasis. Dat zegt minister Ronald Plasterk van Koninkrijkszaken in Den Haag. Aan belastingopbrengsten en premies brachten de eilanden 110 miljoen euro in het laatje, maar Nederland gaf bijna 290 miljoen euro uit op Bonaire, Saba en St. Eustatius.

Tweederde van alle overheidsuitgaven in Caribisch Nederland wordt gedaan op Bonaire. De bedragen zijn berekend op basis van de in- en uitgaven in 2014.

http://www.qracao.com/attachments/article/14032/toerekening-verdeling-rijksuitgaven-2014-verdeling-per-eiland.pdf

http://www.qracao.com/attachments/article/14032/kamerbrief-over-verdeling-van-inkomsten-en-uitgaven-caribisch-nederland.pdf

 

noten:

[1] Oostindie en Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden, Deel I p.155.

[2] Deel III Knellende Koninkrijksbanden p.292/293

[3] Voor een uitgebreide bespreking van de financiële relaties moge worden verwezen naar p. 291-316

[4] Artikel 15 bepaalt o.m.:

  1. Voor de beoordeling van de vastgestelde begroting van een land en een vastgestelde verordening tot wijziging van de begroting hanteert het college de volgende normen:
  2. de in de begroting en de meerjarige begroting opgenomen uitgaven op de gewone dienst worden gedekt door de ter dekking van die uitgaven opgenomen middelen;
  3. de in de begroting en de meerjarige begroting opgenomen uitgaven op de kapitaaldienst worden gedekt door de ter dekking van die uitgaven opgenomen middelen, rekening houdend met de verwachte ontvangsten uit de opbrengst van geldleningen;
  4. de rentelastnorm wordt niet overschreden.
  5. Bij de beoordeling, bedoeld in het eerste lid, worden de volgende aspecten betrokken:
  6. in de begroting en de meerjarige begroting zijn alle verwachte uitgaven en verwachte ontvangsten opgenomen;
  7. de in de begroting opgenomen ontvangsten en uitgaven worden toereikend toegelicht;
  8. de begroting is zodanig ingericht dat zij voldoet aan de criteria van ordelijkheid en controleerbaarheid.

Bij onvoorziene ‘buitengewone gebeurtenissen’ geldt dat slechts in het geval geen contact mogelijk is met de Nederlandse minister-president het plaatselijk bestuur zelfstandig de noodzakelijke maatregelen kan treffen die kunnen leiden tot een afwijking van de normen genoemd in artikel 15.

 

[5] Brief IMF d.d. 23 februari 2011. Herdefiniëring van het Koninkrijk P.84-93

[6] De Jong 2002 De Werkvloer van het Koninkrijk p. 97.

[7] Toen ik, nu al enkele jaren geleden, de Tweede Kamer Commissie voorhield dat een ‘balanced budget in Bonaire neerkomt op vele tientallen procenten begrotingsoverschot in Nederland werd ik met glazige ogen aangekeken. Voor Aruba, dat ernaar streeft binnen twee jaar een ‘balanced budget’ te hebben schat ik dat dat equivalent is aan meer dan 5% begrotingsoverschot in Nederland. En dat haalt Nederland niet elk jaar. Aruba moet overigens wel naar de ‘balanced budget’ blijven streven

Previous post

Natuurorganisaties: rode kaart voor Statia

Next post

'Meer ruimte voor zelfbestuur; zoals het Britse model'

Comité Koninkrijksrelaties

Comité Koninkrijksrelaties

1 Comment

  1. joep
    6 augustus 2015 at 03:31 — Beantwoorden

    Hierbij het artikel waar ik op doelde

Leave a reply

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

1 × 3 =

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.