Justitie en veiligheid

AIV: Meer aandacht nodig voor mensenrechten in Caribische delen van het Koninkrijk

Binnen het Koninkrijk delen we allemaal dezelfde nationaliteit: het Nederlanderschap. Juist bij de naleving van universele mensenrechten zijn verschillen tussen de verschillende landen binnen het Koninkrijk ook daarom moeilijk uit te leggen: als ‘Den Haag’ derde landen wijst op het belang van mensenrechtenverdragen, dan is het natuurlijk vreemd als diezelfde verdragen niet overal in het Koninkrijk een ieder (immers allen Nederlander) dezelfde bescherming biedt.

De Adviesraad Internationale Vraagstukken legt de vinger op de zere plek, maar geeft ook aan dat Nederland bereid moet zijn de Caribische landen bij te staan. Het maken van de nodige uitvoeringswetgeving is complex en zij kunnen dat immers vaak niet alleen af. Ook bij de handhaving kan steun nodig zijn.

In het advies is de pen van AIV-voorzitter Ernst Hirsch Ballin duidelijk herkenbaar. Hirsch Ballin (“Zeg maar Ernst!”) benadrukt al vele jaren dat het Koninkrijk vrijwillig, maar niet vrijblijvend is. Het schept verplichtingen voor de Caribische partners, maar geeft ook Nederland de plicht de overzeese rijksgenoten waar nodig en ‘con amore’ bij te staan.

Hopelijk pakt de politiek in Den Haag, Willemstad, Oranjestad en Philipsburg dit lezenswaardige advies aan voor een frisse herstart als het om mensenrechten gaat!

Onderstaand eerst het persbericht:

Binnen het Koninkrijk der Nederlanden dreigt een tweedeling in mensenrechten te ontstaan. Mensenrechtenverdragen die door het Koninkrijk zijn ondertekend, zijn vaak alleen in Nederland van kracht. Staatsburgers in het Caribische deel van het Koninkrijk hebben daardoor minder rechten dan hun Europese medeburgers. De regering in Den Haag moet beter samenwerken met de andere landen van het Koninkrijk (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) bij de uitvoering van internationale mensenrechtenverplichtingen.

Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het rapport ‘Fundamentele rechten in het Koninkrijk: eenheid in bescherming’ dat vandaag door Ernst Hirsch Ballin wordt aangeboden aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Raymond Knops.

Gebrek aan aandacht
Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat uit vier landen: Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Nederland heeft bovendien drie ‘bijzondere gemeenten’ in het Caribisch gebied: de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Sint Maarten (BES). Mensenrechtenverdragen die door het Koninkrijk zijn ondertekend horen in alle landen en gebiedsdelen van het Koninkrijk van kracht te zijn. In de praktijk wordt echter voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden een uitzondering gemaakt. ‘Zij moeten vaak eerst nog wetten en regels opstellen om de afspraken in een verdrag uit te kunnen voeren’, legt Hirsch Ballin uit. ‘Dikwijls ontbreekt het aan menskracht, maar ook aan aandacht voor het belang van gelding in het hele Koninkrijk – ook bij de Nederlandse overheid. Medegelding van een verdrag wordt vervolgens op de lange baan geschoven’.

Internationale kritiek
De AIV constateert in zijn advies dat zeker zes belangrijke mensenrechtenverdragen alleen in Europees Nederland gelden en niet in Aruba, Curaçao, Sint Maarten en de BES-gemeenten. Hieronder zijn het VN Gehandicaptenverdrag, het Europese Verdrag voor het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, en aanvullende afspraken bij het Kinderrechtenverdrag om de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie tegen te gaan.

Ook internationaal is kritiek op deze tweedeling in mensenrechten. Tijdens het laatste VN-mensenrechtenexamen (Universal Periodic Review) van het Koninkrijk in 2017 werd erop aangedrongen dat de mensenrechtenverschillen tussen Nederland en het Caribisch deel van het Koninkrijk worden opgeheven. ‘Terwijl de Nederlandse regering stelt dat mensenrechten voor iedereen, altijd en overal moeten gelden, is dat binnen het Koninkrijk zelf niet het geval,’ zegt Hirsch Ballin. ‘De internationale geloofwaardigheid van het Nederlandse mensenrechtenbeleid loopt zo een deuk op’.

Grotere inspanning van Nederland
De vier landen van het Koninkrijk zijn elk zelf verantwoordelijk voor het opstellen van wetten die nodig zijn voor de uitvoering van een verdrag. ‘Maar Aruba, Curaçao, Sint Maarten hebben maar een klein ambtelijk apparaat. Is het dan redelijk te verwachten zij dat helemaal zelf doen?’, vraagt Hirsch Ballin zich af. ‘Van Nederland, met al zijn kundige ambtenaren en kennis van wetgeving, mag een grotere inspanning verwacht worden om de Caribische landen van het Koninkrijk terzijde te staan’. De AIV adviseert daarom dat na ondertekening van een verdrag altijd voor ieder Koninkrijksland een plan van aanpak wordt opgesteld. Nederland moet hierbij het voortouw nemen, ‘uiteraard in goede samenwerking en op basis van gelijkwaardigheid’, aldus Hirsch Ballin.

De AIV pleit verder voor een sterkere rol voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de mensenrechtensamenwerking van de Nederlandse ministeries met Aruba, Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden beter te coördineren. Ook moet de kennis van Nederlandse ambtenaren over de structuur van het Koninkrijk en de samenwerking tussen de vier Koninkrijklanden worden vergroot.

AIV / 6 juli 2018

En voor de liefhebber nog een deel van het advies zelf:

Conclusies en aanbevelingen

Gelding van mensenrechtenverdragen op het gehele grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden is principieel gewenst vanuit het beginsel van universaliteit van mensenrechten en vanuit de consistentie van intern en internationaal beleid. Daarnaast zijn er na 10 oktober 2010 formele afspraken gemaakt om deze medegelding te realiseren en zijn er akkoorden gesloten om dit praktisch mogelijk te maken, met name in de vorm van de Onderlinge regeling in de zin van artikel 38, eerste lid, van het statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, inzake de samenwerking tussen de landen bij de implementatie van verdragen. Het ligt voor de hand dat in overeenstemming wordt gehandeld met deze afspraken bij de goedkeuring van mensenrechtenverdragen en verdragen die duidelijke impact kunnen hebben op de bescherming van mensenrechten, zoals de Overeenkomst van Parijs.

In de praktijk blijkt echter dat de medegelding van (mensenrechten)verdragen in recentere jaren niet altijd (op korte termijn) wordt gerealiseerd. Soms heeft dit ermee te maken dat de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten de vraag naar de wenselijkheid van medegelding lange tijd in beraad houden. In veruit de meeste gevallen is de oorzaak voor het uitblijven van bekrachtiging voor de Caribische gebiedsdelen echter gelegen in het feit dat uitvoeringsmaatregelen nodig zijn om een verdrag in werking te laten treden. Het tot stand brengen van deze uitvoeringsmaatregelen blijkt in het Caribische deel van het Koninkrijk vaak lastig te zijn. Hoewel Nederland hierbij ondersteuning zou kunnen en moeten bieden en per verdrag het initiatief zou kunnen en moeten nemen om, in onderlinge samenwerking en op basis van gelijkwaardigheid, een implementatieplan en een tijdpad op te stellen, blijft dit in de praktijk een verantwoordelijkheid van de individuele landen. Hoewel dit in formele zin correct is, mag hierbij van Nederland een grote inzet worden verwacht, gezien het feit dat Nederland doorgaans beschikt over een grotere uitvoeringscapaciteit. Het is zorgelijk dat bij diverse vakministeries niet altijd bekend is in hoeverre de autonome Caribische landen en/of de BES-eilanden zijn gevorderd met het opstellen van uitvoeringsmaatregelen.

In het bovenstaande zijn verschillende verklaringen aangereikt voor de beperkte gelding van een aantal mensenrechtenverdragen en de Overeenkomst van Parijs in het Caribische deel van het Koninkrijk. Deels zijn die verklaringen institutioneel van aard, in die zin dat Nederland zich niet te snel wil mengen in aangelegenheden van de eilanden. Deels zijn de verklaringen meer praktisch van aard, in die zin dat de beperkte bestuurscapaciteit op de eilanden het niet altijd gemakkelijk maakt om uitvoeringsregelgeving snel en adequaat tot stand te brengen. Ten slotte zijn verklaringen gelegen in het ontbreken van goede coördinatie en voldoende kennis bij de Nederlandse centrale overheid.

In het licht van deze bevindingen, doet de AIV de volgende aanbevelingen:

Aanbeveling 1
Het aangaan van (mensenrechten)verdragen door het Koninkrijk der Nederlanden moet consequent worden bezien vanuit de inhoudelijke doelstellingen en de inhoud van het verdrag. Het uitgangspunt daarbij moet zijn dat mensenrechtenverdragen gelding hebben in het gehele Koninkrijk. Wordt ervoor gekozen om de gelding te beperken, dan moet daarvoor een overtuigende rechtvaardiging worden gegeven.

Aanbeveling 2
Nu de BES-eilanden deel uitmaken van het Nederlandse staatsbestel en een afwijkend regiem inzake mensenrechten niet kan worden gerechtvaardigd door een ‘wezenlijk onderscheid’ in de zin van artikel 132a van de Grondwet, moet een einde worden gemaakt aan zulke verschillen tussen het Caribische en het Europese deel van Nederland.

Mensenrechten zijn universeel. Bescherming tegen discriminatie of mensensmokkel is bijvoorbeeld belangrijk voor iedereen, ongeacht de woonplaats. Dit betekent dat het voor de werking van een mensenrechtenverdrag principieel geen verschil mag maken of mensen wonen in het Europese of het Caribische deel van het Koninkrijk. Mensenrechten dienen gelijkelijk te gelden voor alle staatsburgers en andere inwoners van het Koninkrijk. Bovendien is gelding voor het gehele Koninkrijk voor de hand liggend vanuit een perspectief van consistent beleid. Nederland beveelt in zijn buitenlands beleid regelmatig aan om een verdrag gelding te geven voor het gehele grondgebied van de verdragsluitende staten. De geloofwaardigheid van dit beleid komt onder druk te staan als Nederland vervolgens zelf toelaat dat de territoriale gelding wordt beperkt.

Tot dusver is de praktijk dat bij ieder verdrag, ongeacht de inhoud of aard ervan, de vraag naar medegelding expliciet wordt voorgelegd en deze medegelding slechts wordt nagestreefd in geval van een bevestigend antwoord. Gelet op het bovenstaande moet voor mensenrechtenverdragen echter het tegenovergestelde uitgangspunt gelden, net als voor verdragen met duidelijke relevantie voor mensenrechten zoals de Overeenkomst van Parijs. Een dergelijk verdrag moet gelding krijgen voor het gehele Koninkrijk, tenzij de inhoudelijke doelstellingen en de inhoud van het Verdrag het redelijk maken dat hierop uitzonderingen worden gemaakt.

Gelet op het grote belang van mensenrechten, mag de gelding van deze verdragen ook niet achterwege blijven als gevolg van het ontbreken van voldoende bestuurscapaciteit, gebrekkige coördinatie of kennis bij de Nederlandse departementen of de hoogte van de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van een verdrag. Ook is het belang van mensenrechten voor alle staatsburgers en andere inwoners van het Koninkrijk van dien aard dat in discussies over de gelding van mensenrechtenverdragen maar beperkt gewicht toekomt aan argumenten voor (legislatieve) terughoudendheid.  Beperkte bestuurscapaciteit in het Caribisch deel van het Koninkrijk mag geen reden blijven om medegelding uit te stellen. Integendeel: dit moet juist aanleiding zijn om de samenwerking en ondersteuning vanuit Nederland te intensiveren en de Caribische landen en gemeenten hierin bij te staan, vanzelfsprekend op basis van gelijkwaardigheid tussen de vier landen.

Het uiteindelijke doel is te komen tot een gelding van mensenrechtenverdragen die zich uitstrekt tot alle mensen die in het Koninkrijk der Nederlandsen leven; dat doel moet bij alle te treffen maatregelen en besluitvormingsprocessen steeds leidend zijn. Gelet daarop is een beleidsomslag nodig van een onderlinge afwachtende opstelling naar actievere samenwerking tussen de regeringen van de Koninkrijksdelen nadat een verdrag door het Koninkrijk is geratificeerd. In dit verband verdienen vooral de volgende aanbevelingen de aandacht:

Aanbeveling 3
Indien de Koninkrijksregering bij de bekrachtiging van een verdrag kiest voor een tijdelijke territoriale beperking dient standaard een implementatieplan (inclusief financiële gevolgen) voor alle landen van het Koninkrijk te worden opgesteld zoals bedoeld in artikel 2 van de Onderlinge regeling in de zin van artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, inzake de samenwerking tussen de landen bij de implementatie van verdragen. De Nederlandse regering neemt hierbij het voortouw. De implementatieplannen worden tegelijkertijd met het verzoek om parlementaire goedkeuring aan de Staten-Generaal gestuurd en tevens gedeeld met de parlementen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

Aanbeveling 4
Binnen de Nederlandse overheid is het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties eerstverantwoordelijk voor de samenwerking tussen de Koninkrijksdelen zoals bedoeld in aanbeveling 3. De coördinerende taak van dit ministerie inzake de gelding van (mensenrechten)verdragen dient op dit punt te worden versterkt. Ook de coördinerende taak van dit ministerie binnen de Rijksdienst voor Caribisch Nederland dient hierop te worden gericht.

Aanbeveling 5
De Staten-Generaal moet jaarlijks over de voortgang van de uitvoering van het implementatieplan zoals bedoeld in aanbeveling 3 worden geïnformeerd in de Memorie van toelichting op de begroting Koninkrijksrelaties (Hoofdstuk IV van de Rijksbegroting).

Aanbeveling 6
De kennis binnen de centrale overheid in Nederland over de structuur van het Koninkrijk der Nederlanden en de samenwerking tussen de Koninkrijkslanden dient te worden vergroot.

Gelet op het belang van mensenrechtenverdragen is het wenselijk dat de afspraken zoals die zijn vastgelegd in de Onderlinge regeling in de zin van artikel 38, eerste lid, van het statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, inzake de samenwerking tussen de landen bij de implementatie van verdragen nauwkeuriger worden nageleefd en dat gehoor wordt gegeven aan de vele oproepen van de Raad van State aan de Nederlandse regering om implementatieplannen en tijdpaden voorafgaand aan ratificatie van (mensen)rechtenverdragen vast te stellen (aanbeveling 3). Het is redelijk om hierbij het initiatief te leggen bij de Nederlandse regering, gelet op de relatief beperkte bestuurscapaciteit in het Caribische deel van het Koninkrijk en de coördinatie en uitvoeringscapaciteit in Nederland. De onderlinge coördinatie en samenwerking tussen de Nederlandse departementen verdient daarbij wel aandacht (aanbeveling 4). Daarbij heeft het de voorkeur om de coördinerende rol hoofdzakelijk te beleggen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, gelet op de ook nu al bestaande coördinerende rol van dit departement bij Koninkrijksvraagstukken. Opvolging van aanbeveling 5 draagt eraan bij dat er meer parlementaire controle mogelijk is op de belangrijke kwesties die in dit advies zijn besproken. Om tot daadwerkelijke verbetering te komen, is het daarnaast evident dat zowel bij de departementen als bij het parlement meer aandacht en kennis moet bestaan voor Koninkrijksrelaties en de daarvoor geldende regelgeving (aanbeveling 6).

Previous post

Zomercarnaval: gewoon het leukste festival van Nederland!

Next post

De noodzaak van nuancering in Koninkrijksverband | dr. Aart G. Broek

Comité Koninkrijksrelaties

Comité Koninkrijksrelaties

No Comment

Leave a reply

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

9 − 2 =

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.